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土地還給原住民族,小英政府為何該學學加拿大?── 原民自治專題

Credit: Wikipedia, CC licensed
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蔡英文總統於 8 月 1 日的道歉,以及對原住民族自治的承諾以後的 2 個月內,陸續發生族群委員遴選、傳統領域劃設等爭議,再次掀起社會大眾對於「原住民族自治該怎麼做」的爭論。

本文作為《Mata ‧ Taiwan》未來原住民族自治專題的首篇文章,將先就當前土地返還爭議指出其中盲點為何,並將當前困境連結到原住民族自治該如何規劃的議題,綜合學者見解分析討論。最後,透過國際上原住民族自治案例比較,提供臺灣進行相關體制規劃的借鏡。

 

實施原民自治,應以原民意願為依歸

原住民族自治本不該用「試辦」的名義,因為「試辦的意思就是我權力不給你,但權力返還怎能是『試試看』的心態?」8 月 1 日蔡英文總統向原住民族道歉後,隨即於 8 月 11 日拜訪台東都蘭部落,並表示將選定都蘭部落為第一個原住民自治試辦區域。但東華大學族群事務與發展學系教授施正鋒指出,原住民族自治本不該用「試辦」的名義,因為「試辦的意思就是我權力不給你,但權力返還怎能是『試試看』的心態?」在規劃自治的長路上,政府若持續以制式的程序擬定,不只忽視了民族意願的表達,也欠缺族人參與決策的完整性。

同樣的困境也顯現在傳統領域的劃設上,自原民會 8 月 5 日公告《原住民族土地及部落範圍土地劃設辦法》草案,遭到批評草案是賦予行政機關片面裁量傳統領域範圍的決定,草案第 5 條規定參與調查的人員包含鄉鎮市區公所代表、公有土地管理代表、部落代表等,使原住民成為被動角色,將導致政府與原住民族之間,甚至原住民族內部對土地認定上的衝突

例如原訂於 10 月 1 日公告都蘭等區域的傳統領域,但直至今日,部落仍僅接到開會通知,對於傳統領域如何畫設等仍不知情

蔡英文總統 8 月 11 日拜訪都蘭部落,並表示將選定都蘭部落為第一個原住民自治試辦區域。(圖片/Wikipedia,CC Licensed)

 

民族自決而非部落自決,保障都原自治權

台灣整體則應有一個民族議會,是各族群的發聲平台,是以是民族自決,而非部落自決。事實上,施教授並不認為原住民族自治之中介於政府與原住民族間的對接平台,應該由部落或原民會來擔任,而是各族群的民族議會,甚至成立一個整體的、以原住民族為單位的民族議會。

他認為各族領導的產生,都應由各族群文化脈絡決定,例如排灣、魯凱既有的 mamazangiljian(俗譯頭目),或賽夏族採各宗族長老合議,而台灣整體則應有一個民族議會,是各族群的發聲平台,是以是民族自決,而非部落自決

目前許多族人支持部落自決,但施教授認為部落自決恐產生一些問題,例如都市原住民可能因沒有部落歸屬而沒有投票權,但過往原住民到都市工作常是因生活所需而不得已,如此恐變成對他們的變相雙重處罰。

 

土地歸還主體應為族群而非個人

部落公法人是回復土地權利必要的路徑,但要避免為此忽略了聚落分散、人口較少的部落的權益。同樣地,政府歸還土地,也應歸還給「原住民族」。他舉例最初加拿大保留區的土地移轉給 Sechelt 自治政府時,為了防止土地流失而做了嚴格限制,無論是抵押貸款、出售、或是移轉土地,都必須經過公投且獲得 75% 族人支持,才能執行土地的轉移(註1)

畢竟土地是屬於民族集體擁有,而非歸還給個人。根據《原住民族基本法》對原住民族土地的定義,原住民保留地亦屬於「原住民族」土地,因此具備「集體權」的性質;而為了維護「原住民族」的土地權,「集體權」內容涵蓋集體權的內容包含了諮商同意、參與及分享開發利益、參與政府資源治理機關之共同管理,以及選擇土地自然資源利用方式與管理模式等等權利。

然而,透過法律規範維護原住民族主體性的想法,與近 20 年來我國政府對原住民地區的自然資源政策或實際作為差距甚大。除了維持對土地的直接控制,還有許多以促進原鄉發展、文化觀光為名的 BOT 案,保留地伴隨結合溫泉、餐廳、旅館等大規模觀光事業的趨勢,更助長了土地的商品化,從而進一步地消解原住民族的集體性。

若承認原住民族的土地權,是基於原住民族作為國家中一個具有特定權利之集體的承認,那麼在未來規劃土地歸還方式,就須留意如何兼顧集體土地權的維護與個人經濟的需求。施正鋒強調,部落公法人是回復土地權利必要的路徑,但要避免為此忽略了聚落分散、人口較少的部落的權益。

 

加拿大經驗最適合台灣原民自治

比較不同國情,施正鋒認為以整體原住民族自治經驗而言,加拿大的案例還是最適合提供給臺灣社會參考。

澳洲雖然有《原住民土地法》(Aboriginal Land Act (NT))及相對成功的國家公園土地歸還經驗,鄰國紐西蘭也有《毛利人事務法》(Māori Affairs Act),但皆是聚焦在規範「原住民族土地所有權」,與自治無直接關聯。

至於美國和加拿大一樣都有自治法制,美國即印地安自治,但基於美國對原民自治採權限劃分,因此美國原住民族夾在聯邦與州政府之間,為了尋求自治,勢必要與州政府競爭權力。因此實際上這種自治僅能提振美國原住民的教育與經濟,但無法解決族人希望享有自治的需求。

而加拿大與臺灣一樣是多元族群的國家,主要可以分為英裔、法裔、原住民族與新移民,而原住民族又可細分為 First Nations(第一民族)、Inuits(因紐特人)以及 Métis(梅蒂人),共約佔國內人口 4.3%,和台灣的 2.3% 同屬非常少數族群。

加拿大魁北克省即是如此,是屬於少數民族自治;加拿大政府給予魁北克省相當大的自治權限,除了具有「省」的地位,自治的位階較高,在中央立法上也給予魁北克省在涉及其權益上,擁有「否決權」,使魁北克省在保護其文化與語言上的自主性很高。

施正鋒教授認為,無論是國情或權力的確立過程,加拿大經驗都最適合台灣效法。圖為遊行中的加拿大 Tsuu T’ina 族人。(圖片/Wikipedia,CC Licensed)

 

加拿大透過判例與協議,逐步確立原民主體

加拿大賦予原住民族享有較廣泛的自治權限,包括政治、經濟、土地、教育、文化等各個層面,並以「協議」方式後以法令具體落實,是值得臺灣參考的部分。原先加拿大是英國的殖民地,早在 1763 年的《皇家宣言》(Royal Proclamation of 1763)即明文禁止白人擅自向原住民買賣土地,規定須透過國家才能夠墾殖,也確立了北美原民部族是「民族」的法律地位與性質

直至 20 世紀 1950 年代,加拿大政府對於原住民族,不但持續進行同化政策,將孩童強制送入寄宿學校,接受基督教育,並且禁止說族語,使其融入白人社會。原住民族部落議會也僅能有限度的治理,其決策權仍受制於印地安部族暨北方事務部(Indian Affairs and Northern Development)。

而後在一系列全國串連的倡議下, 1982 年憲法修正案的通過,憲法第 35(1)條規定:「現有的加拿大原住民權利和條約權利應予以承認和尊重。」由此展開加拿大政府與原住民族間善意協商之路。眾議院成立印地安部族自治特別委員會,負責檢視保留區內部落政府的法律地位、制度發展及權責建構等議題。另外,也透過一些具指標性的判例(如 Calder 案,確立原住民土地權早在《皇家宣言》公布前就存在),聯邦最高法院所定義的原住民族權利內涵,使政府須更清楚認識到自己責任所在

從加拿大的經驗來看,原住民族主體的確認,以及透過協商持續檢視、轉移權利內容的過程,也反映著加拿大主流人民與白人政府態度的轉變。

 

反觀在臺灣,《原住民族基本法》第 21 條(應諮商並取得原住民族或部落同意或參與)不只被政府部門漠視,還受資本主義經濟的發展邏輯支配,因此在社會大眾對原住民族自治的誤解之餘,也一再犧牲了對於原住民族以主體性思考自治該如何發展的討論。

綜上所述,雖然加拿大政府的「聯邦體制」難以直接援引到臺灣,但加拿大賦予原住民族享有較廣泛的自治權限,包括政治、經濟、土地、教育、文化等各個層面,並以「協議」方式後以法令具體落實,是值得臺灣參考的部分。

 

原民自治下個重點:青年培力

「民族議會只是一個代表的團體。我們傳統由耆老領導、決策,但他們被 tribal council(部落會議)打敗了。」言下之意,在過去數十年的特定派系勢力透過政治資源介入部落,甚至介入部落會議的決策,施教授認為原住民族自治未來除了要求政府先將沒爭議的土地(如國家公園)優先歸還給原住民族以外,還應重點培力年輕人的談判能力,包括面對政府 BOT 案與國家公園的經營權等。

 

例如澳洲政府在歸還土地給原住民族時,也同時讓原住民族將土地回租給政府,作為國家公園等用途,目的是透過初期部落和澳洲自然保育局共同管理土地,達到逐步培力族人自治土地所需能力。

施教授認為這部份很適合台灣的情形:我國目前國家公園巡山員老化現象嚴重,而巡山員的工作關係到對國家公園空間的規劃與想像,又需要長期進入山區工作,待在轄區內的管理站待命,進行步道改道維修、登山管理、緊急救難、例行巡查等工作。

而這些工作,儘管與原住民的山林知識與技術密切相關,偏偏國家公園常晉用族人擔任低階、臨時性或約聘的工作,一旦國家公園的預算緊縮,族人很快就會面臨失業的問題。而國家行政體系對獵人文化的誤解,也限制了培育原住民巡山員應用其山林知識與經驗在國家公園的可能性。

 

「培力青年,東華大學已經在進行這樣的東西,但不知道蔡英文速度有多快?」期待蔡英文政府若有心,應務實參考澳洲透過共管機制培力族人自治能力,讓原住民學習如何參與行政體系、管理國家公園,也是在讓原住民青年透過親身實踐傳承原住民知識。

澳洲透過與原住民族共管土地,培力原民青年自治能力。圖為澳洲原住民國家公園管理員。(圖片/Parks Australia,CC Licensed)

 

附註

  1. 施正鋒,〈加拿大 Sechelt 原住民族自治〉,《台灣原住民族研究學報》5卷,第3期,頁127-61。

 

關於作者

Vanessa,讀社會學、人類學的大學生。現為《Mata‧Taiwan》特約記者。

方克舟,從商管與資訊領域意外踏進原住民族文化與權益的關注。現為《Mata‧Taiwan》主編。


 

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Vanessa Lai

Vanessa,讀社會學、人類學的大學生。現為《Mata‧Taiwan》特約記者,

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