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學者:原民土地政策急轉彎,是整個台灣社會對原住民族的擔憂和恐懼

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在臺灣原住民族先於政府的存在,原住民族部落傳統領域是數十幾年來部落族人最為關注的議題,同時也是政府落實轉型正義的第一步,然而從今天行政單位的出席狀況來看,顯然政府並不把這個議題當一回事,對此我們提出嚴厲的譴責。」

時代力量立委高潞.以用(Kawlo Iyun)與無黨團結聯盟立委高金素梅在原住民族傳統領域劃設辦法公聽會結束前,向行政院與原民會提出譴責聲明。

 

這場公聽會在 2016 年 12 月 30 日下午 3 點由高潞.以用委員、高金素梅委員,以及民進黨立委陳瑩共同召開,邀請部落族人、耆老、民族議會代表、部落聯盟等參與。然而主管機關原住民族委員會,卻只派土地管理處的副處長及科長參加,行政院更是沒有派人出席。據謝副處長回應,原民會主委目前在台東,副主委則是在民進黨黨部開會。

 

為何政策急轉彎?學者:社會對原民權益的擔憂

這種「急轉彎」也反映了「整個臺灣社會對於原住民族的擔憂和恐懼」……,例如假想傳統領域劃設通過以後,會造成水土保持失衡,或濫墾、濫伐的問題。原住民族傳統領域散落全臺各地,包括原住民族過去與現在的生活空間範圍,也是取用、控制資源,並發展生活智慧與民族文化的空間,土地包括祖先耕地、祭典、祖靈聖地、舊部落及曾經聚居使用過的土地。

過去殖民政府強行介入,結合了軍事與行政體系對日常生活的控制,掠奪原住民族的傳統領域,轉換為國有地,並剝奪其固有權利,國民政府來臺後也接收了這些國有地,以「增進國家發展與公共利益」為由進行土地規劃,造成長期以來部落族人無法自主管理土地與生活空間,不僅逐漸喪失對傳統規範的詮釋權、延續其傳統生態知識,也難以透過土地建構文化認同與歸屬感。

 

原住民族傳統領域包括原住民族過去與現在的生活空間範圍,也是取用、控制資源,並發展生活智慧與民族文化的空間。(圖片/Randy Yang,CC Licensed)

雖然目前《原住民族土地及海域法草案》對傳統領域的定義排除原住民保留地,但原住民保留地並不能夠與傳統領域的土地相割,而是位在傳統領域範圍的一部分 ── 既然傳統領域與部落族人聚居、日常生活的重要空間與場所有關,那麼傳統領域的實質內涵應也該包括私有或公有保留地及部落族人的私有土地,以及族人的現居地及周邊獵區、墾區的範圍,才是「較為整體的、廣義的、高位階概念」(註1)

於是本次「傳統領域劃設辦法草案」(下稱「劃設辦法」)公聽會最大的爭點,便是為何原民會可將傳統領域範圍限縮在公有土地。

 

政治大學民族系副教授官大偉指出,法案從去(2016)年 8 月預告的草案版本,到了 12 月 13 日公告的版本,卻將「傳統領域排除私有土地」;決策過程轉變如此巨大,恐怕已經不只是原民會的問題,「這個版本送到行政院之後,是不是行政院在裡面會有什麼樣的阻擋?那為什麼要阻擋,是誰在阻擋」,行政院有責任說明清楚。

官大偉強調,這種「急轉彎」也反映了「整個臺灣社會對於原住民族的擔憂和恐懼」,會有一些行政機關人員把原住民族的實踐與公共領域放在對立面,例如假想傳統領域劃設通過以後,會造成水土保持失衡,或濫墾、濫伐的問題。

 

原民傳領排除私有土地,恐掩護財團進入部落開發

保留地私有化政策讓非原住民得以「跳過」部落集體決策,交易部落內的「私有土地」,慢慢地成了部落土地逐漸流失的漏洞。根據《原住民族基本法》第 21 條:

「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與,原住民得分享相關利益。」

自 1966 年保留地私有化政策,到 1980 年代隨著觀光事業與土地炒作興起以後,原住民除了是「賣出」土地的地主角色以外,也可能是擔任掮客協助買賣。於是透過這些「人頭」,非原住民能間接取得保留地;土地在原漢之間的私下交易,也讓土地商品化的性質轉變愈來愈明顯。

原本《原住民族基本法》(下稱「原基法」)所保障的「集體權」,包含了諮商同意、參與及分享開發利益、參與政府資源治理機關之共同管理,以及選擇土地自然資源利用方式與管理模式等權利。但保留地私有化政策讓非原住民得以「跳過」部落或民族集體決策,交易部落內的「私有土地」,慢慢地成了部落土地逐漸流失的漏洞。也逐漸背離了原基法的初衷 ── 保障原住民「族」作為群體的土地「集體權」

 

許多族人擔憂傳統領域排除私有土地,是對於東海岸開發案的私有土地視而不見。圖為位於台東刺桐部落海濱之美麗灣渡假村。(圖片/張瑛哲,CC Licensed)

對此,官大偉在之前的研究曾論述道:

如果對原住民族土地權的承認,是立基於對原住民族作為國家中一個具有特定權利之集體的承認,那麼,保留地產權就具有集體權的性質。(註2)

因此,即使是個人的買賣,也無法抹滅保留地作為集體產權的性質。若要解決私下交易的問題,「不應該僅是在維持或廢除所有權移轉限制上打轉,而是應該釐清:私有化後之保留地既是『個人』所有之土地,亦仍是原住民『族』土地之產權性質。」

所以目前政府 12 月公布的劃設辦法排除私有土地,不僅原住民族「諮商同意權」將被剝奪,官大偉質疑,「這也是在掩護財團進入部落開發。」

 

以開發規模最大、環評有條件通過的杉原棕櫚灣開發案的爭議為例,此開發案涉及範圍涵蓋刺桐、加路蘭及都蘭三個原住民族部落,應透過鄉公所申請向三個部落「部落會議」進行提案說明確認部落「知情」理解整個開發案的內容,以進行「同意權」的議決。許多族人擔憂傳統領域排除私有土地,是對於東海岸開發案的私有土地視而不見。

官大偉強調,蔡英文總統在去年(2016)8月1日對原住民族的道歉,是彰顯出原住民族是先於國家存在,所以國家出現之後的產權型態,無論是公有土地、私有土地皆是「後設」的概念,「我們不可能也不應該用這種後設的概念來界定什麼是傳統領域,應該要回到歷史與文化的實踐裡去看。」

 

現有公私有土地均為國家「後設」,不應剝奪原民主權

錫謝爾特自治政府時,為了防止原住民族土地流失而做了嚴格限制,無論是抵押貸款、出售、或是移轉土地,都必須經過公投且獲得 75% 族人支持。為什麼說國家出現後的公私有土地產權,皆是「後設」?

根據聯合國 1986 年針對原住民歧視問題的特別報告,針對「原住民族」提出以下的定義:

「原住民族部落(communities)、部族(peoples)與民族(nations)係指在被侵略和殖民地化以前於其領域上發展的社會,而目前在該領域中不同於支配的社會或其一部分的其他階層者。他們在現時點上未居於統治階層,但有其固有文化模式、社會制度及法律體系,並依此做為民族存在的基礎,且決意保全、發展其祖先的領域及種族認同,並將其傳承給將來的世代者。」(註3)

也就是強調,原住民族是早在外來殖民者到來之前就存在的地位

因此傳統領域是「早於國家前」存在,現在是要「回復」原住民族的歷史正義與傳統領域權利,以檢討過去殖民歷史與國家暴力弱化原住民族的過程,並重構原住民族與國家之間的正義的關係。

 

東華大學族群事務與發展學系教授施正鋒強調,這件事顯示了原住民族「諮商同意權」遭剝奪的嚴重性,而「劃設辦法」最新草案將原住民族傳統領域的定義縮限在公有土地,更是矮化原住民族主體,「像置入電腦病毒一樣讓我們斷了手腳」。

他提及自己過去研究:加拿大將保留區土地移轉給錫謝爾特(Sechelt)自治政府時,為了防止原住民族土地流失而做了嚴格限制,無論是抵押貸款、出售、或是移轉土地,都必須經過公投且獲得 75% 族人支持,才能執行土地的轉移,即是為了保障原住民族土地的「集體權」。

 

劃設流程也遭質疑:位階過低,也恐行政院干預

對於目前政府成立的原住民族傳統領域劃設小組,施正鋒教授也有三點擔憂:

第一、劃設小組位階太低 ── 被矮化在直轄市或縣(市)政府之下;他認為劃設小組至少要與地方政府有同等位階,避免與其他單位協調、合作時,關係不對等或統籌調度能力不足的問題。

第二、現劃設小組雖然規範具原住民身分者不得少於 1/2,但很可能找進去的人未必是真的對土地有感情,只是幫忙背書,甚至無法代表民族、出賣原住民的也會有。而目前「劃設辦法」第 4 條只規範人員組成、人數與原民身分者比例,但缺乏適任與否或反映部落真實需求基礎的檢驗機制。

第三、總統府下設的「原住民族歷史正義與轉型正義委員會」欠缺調查權,當劃設小組進入部落未取得同意而造成程序上的爭議時,就無法進行調查。

 

最後,針對「劃設辦法」送入行政院部會協商後出爐的草案竟「排除私有土地」,國民黨立委鄭天財也質疑是「行政院干預了原民會的職權」。

他說明,為了解決 11 年來「諮商同意權」一直空有母法(指《原基法》)卻遲遲未立相關子法(含「原住民族土地及海域法」等),而未能有效落實的問題,上個會期在《原基法》第 21 條增訂第 4 項,使諮商同意權可按《諮商取得原住民族部落同意辦法》(2016 年 1 月 4 日訂定)行使同意權與補償權,而第 4 項也明定充分授權原民會另定相關辦法,「怎麼會還要送到行政院」?

 

原民會:草案非最終版本,將同時檢討公有與私有土地

「傳統領域劃設辦法草案」公聽會(圖片/Vanessa Lai)

行政院是否真「干預了原民會的職權」?原民會土地管理處副處長謝亞杰回應,「因為考量到各部會要對這個法案有表示意見的機會,請原民會要針對他們有疑慮的地方去做一個說明」,也就是要請原民會預先做好「衝擊影響評估」,因此才會召開跨部會的協商會議,他強調「行政院會尊重原民會的法制作業」。

至於將傳統領域限縮於公有土地的爭議,他解釋 12 月 13 日的版本「並不是最終版本」,12 月 16 日原民團體陳情時,他自己也有去說明,「將來劃設範圍是朝公、私有土地的方向去思考和檢討」

另外「劃設辦法」第 10 條,原本僅應「經過中央目的事業主管機關同意,報請行政院核定」即可,12月新版本卻變成需經「會商公有土地管理機關及中央目的事業主管機關同意」:

「中央主管機關於受理提報後,應會商公有土地管理機關及中央目的事業主管機關同意後,報請行政院核定。」(「傳統領域劃設辦法草案」第 8 條第 3 項)

謝副處長解釋,這是因為後來原民會考量到「基於行政機關橫向連結與協調」(如林務局管有的現行公有土地),因此改成「會商公有土地管理機關」確認即可。

 

傳統領域劃設,最終仍應回歸原民自決

到底各部落、各領域的邊界是怎麼劃設,我們了然於胸、清楚得很,應該由我們劃設、認定才對。公聽會的最後,高潞.以用委員請原民會針對當前傳統領域劃設的爭點做出以下承諾:

一、傳統領域範圍不得限於公有土地、不得排除私有土地。
二、公產管理機關於劃設過程不應介入會商,部落確認公告傳統領域範圍後,再以備查即可。
三、傳統領域劃設公告過程,應充分尊重部落自主。
四、部落已自主公告傳統領域範圍者,應直接承認並公告。
五、原住民族傳統領域尚有爭議者,原住民族委員會應積極協助排除爭議,並於三年內完成傳統領域公告。

謝副處長在場表示自己沒有獲得授權,所以無法在現場簽署承諾書。高金素梅委員改建議副處長把承諾書帶回去,請原民會主委夷將.拔路兒於三日內回應大家共同擬定的承諾書。

目前已過將近兩週,原民會仍未回應,但當晚 8 點仍針對公聽會本身做出回應,重點如下:

《原基法》僅規定原住民族土地包含「傳統領域土地」及「原住民保留地」,但各法並未明確定義傳統領域土地,各民族對傳統領域概念也不相同。而《原基法》第 21 條授權原民會訂定劃設辦法,旨在規範傳統領域範圍之「劃設」及「公告程序」等事項,不涉及範圍內「土地及自然資源權利」的變動。相關權利變動事項依《原基法》第 20 條另立「原住民族土地及海域法」(即所謂《原基法》子法)規範並通過後,未來才能更具體保障原住民族土地權利。

另原民會也強調,自 2016 年 5 月的半年來,他們已會邀請各地部落會議主席、幹部或地方協會理事長等輿論領袖參與說明、座談會達 32 場次,參與人數約 2,110 人次,也函請 8 位原民立委提供意見,更依 10 月 6 日高金素梅委員所建議,針對原民地區地方首長再增加 5 場次重大政策諮詢座談會,並非「未廣邀地方人士」。

 

只是如何正確尊重原住民族的意願,實是落實原住民族轉型正義中非常重要的一環,也是許多學者、部落代表、民族議會一再提醒政府必須謹記的問題。

如泰雅爾民族議會 Tali 長老最後在公聽會上用族語說,他曾花了 7 天帶著年輕人從高雄以北,走訪到泰雅族的聖山 ── 大霸尖山,自己心中明白泰雅族的傳統領域:

「到底各部落、各領域的邊界是怎麼劃設,我們了然於胸、清楚得很,應該由我們劃設、認定才對」。

如何正確尊重原住民族的意願,實是落實原住民族轉型正義中非常重要的一環,也是許多學者、部落代表、民族議會一再提醒政府必須謹記的問題。圖為加拿大錫謝爾特自治區。(圖片/Ted McGrath,CC Licensed)

 

附註

  1. 顏愛靜、陳亭伊(2011),〈原住民傳統領域共同管理之研究-以新竹縣尖石鄉泰雅族部落為例〉,《地理學報》第 61 期,pp. 1-30。
  2. 官大偉 2014,⟨原住民族土地權的挑戰:從一個當代保留地 交易的區域研究談起⟩,《考古人類學期刊》第 80 期 pp.7-52。
  3. 摘譯自 UN Doc E/CN4/Sub2/1986/7/Add.4 (1986)。有關該研究報告可參考:https://goo.gl/CC4qEx

 

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關於作者

Vanessa,讀社會學、人類學的大學生。現為《Mata‧Taiwan》特約記者。

 

 

Vanessa Lai

Vanessa,讀社會學、人類學的大學生。現為《Mata‧Taiwan》特約記者,

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