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是族群問題,還是社會發展模式的抉擇?官大偉:原民土地劃設爭議其實是階級衝突⎪原民自治專題

Credit: David Hsu / CC BY-SA 2.0
Credit: David Hsu / CC BY-SA 2.0

 

有些界限不能讓步,是因為一讓步就無路可退。

 

截至今日(4/11),原住民在凱道訴求傳統領域完整性的抗爭已經長達 48 天,日復一日被其他新聞議題覆蓋,假裝視而不見的,和那些路過的人愛莫能助的眼神。

儘管官方說辭一再強調這是「0 到 80 萬公頃」的進步,是要爭取「先求有,再求好」,面對聲援團體與立委質疑排除私有地,是為特定利益的護航,官方回以道貌岸然的姿態,用取巧的偷換概念迴避法理事實,經常與抗爭現場的面孔形成鮮明對比,於是就讓外人更看不清衝突的面貌了。

 

權利內涵可區分,但土地劃設範圍應完整

行政部門與學界或專家的意見常產生落差、缺乏交集,卻錯誤地想從劃設範圍就開始限制原住民族土地的劃設範圍。政治大學民族學系副教授官大偉接受訪問表示,從《原住民族基本法》(下稱「原基法」)到《原住民土地及海域法》草案訂定,對於傳統領域的權利內涵的定義一直不清楚,也就容易令社會產生誤解或擔心;若要排除社會誤解,重點就在於釐清傳統領域中所應該存在的不同權利型態。

就範圍上,傳統領域與歷史及文化實踐的空間格局有關,如祖靈聖地、舉行祭儀、耕作、打獵等地方,有其一定的空間秩序,在劃設上就要「盡量符合生活空間的範圍」,就權利型態上,有些土地可能對於部落來說主要是與其他部落共同使用,就可以把權利規範設計成使用或管理權,而非絕對的排他性權利,在使用強度更低的地方,則或許是收益權,甚至僅是命名的權利。

簡言之,「劃設範圍應盡量完整,裡面可行使之權利的內涵則應區分清楚」。

 

而原住民族當前所遭遇的問題,正是在於傳統領域權的內涵意義界定不清,導致社會誤解,甚至行政部門抗拒的問題,且行政部門與學界或專家的意見常產生落差、缺乏交集,卻錯誤地想從劃設範圍就開始限制原住民族土地的劃設範圍。

「我們希望思考的是有哪些區塊該做怎麼樣的權利設計,但行政機關的操作邏輯卻是要先算出具體劃多少面積、會不會劃了太多面積衝擊到現有的權力關係,過去也有資源治理機關,像林務局、國家公園會擔心(傳統領域)劃下去之後,和其管轄範圍高度重疊,會造成他們能管的面積變小了,最後預算變少,甚至人員編制減少。」

他認為,這就是為什麼蔡英文的道歉很重要 —— 因為傳統領域的議題,是國家和原住民族之間和解的議題,是分享主權之高層次的議題,不應該被三、四級的行政機關的本位主義考量,本末倒置地阻礙了修復歷史的不正義,以及整個國家體制重新調整的可能。

 

階段處理土地權,可從《諮商同意辦法》著手

受到原住民族團體質疑後,原民會解釋是為了避免侵害個人的財產權,更容易造成社會對原住民族傳統領域權的誤解。原住民族委員會(下稱「原民會」)在 2 月 14 日公布《原住民族土地及部落範圍土地劃設辦法》(下稱「劃設辦法」)時,說明不把私有土地納入傳統領域範圍,是因為考量到「『個人』使用土地仍須經原住民族部落集體諮商同意,將與憲法第 15 條保障的財產權產生衝突,恐引發爭議,並產生執行上的困難」。(註1)

但事實上,原民會能夠公布《劃設辦法》,是經《原基法》第 21 條授權原民會去「劃設行使同意權的範圍」,而非授權原民會去「定義傳統領域」—— 簡言之,原民會逾越母法《原基法》的授權了。

官大偉說,如果基於私有土地之諮商同意的方式應要進一步釐清的理由,而希望從公有土地開始討論諮商同意權的行使,這是可以討論的,但是不應該直接限縮傳統領域的定義。

實務上,諮商同意權的行使對原住民族土地權的落實來說是加分,但把傳統領域定義成限於公有土地就會是扣分,「原民會若要階段性的落實原住民族土地權,應該是從《諮商同意辦法》的規範著手,區分公有土地和私有土地的諮商同意方式,而非限縮對於傳統領域的定義」,「在遭受到原住民族團體質疑後,原民會解釋是為了避免侵害個人的財產權,更容易造成社會對原住民族傳統領域權的誤解」。

 

原民土地權不等於所有權,兩者並不衝突

原住民族早在國家到來以前,透過長期的互動發展出土地的知識與實踐,使土地承載祖靈、傳說與信仰等作為族人認同的根基,也與文化和歷史產生密不可分的連結,因此思考傳統領域作為原住民族集體土地權,若簡單地看作「私有財產」,不僅存在錯誤的理解,也是忽略了傳統領域的重要內涵。

官大偉解釋,土地權是一束權利的組合,它可以被理解為包含上位的「集體權」與下位的「個人權」,但兩者不一定相互衝突,集體權的行使是可以保障個人權的實踐(例如,透過集體權的行使,設定社區建築量體的規範,避免某一家戶蓋出了超突兀的建築而遮蔽了其他鄰居的視野,等於是保障了這些鄰居個人居住環境安適的權利),若從內容上來區分,則土地權可以涵蓋「所有」、「處分」、「使用」和「收益」等權利 —— 換言之,「所有權」只是土地權的其中一種權利形式

「土地權的型態可以有很多,重要的是要去實踐、落實那些權利,但不一定是所有權。」舉例來說,新的國土計畫體系中,存在著原住民族權利機制(《國土計畫法》第 11 條、23 條皆規範,涉及原住民族土地者應按照《原基法》21 條之諮商同意規定辦理),這就是原住民族參與到對原住民族土地使用方式之治理、規劃與決策過程的一個機會,也就是說透過國土計畫體系中的原住民族權利機制達成集體的使用權。

再舉例來說,什麼是集體收益權?政府徵收私人土地的土地稅,用之於民,在保障私人財產權的同時,使全民受益,就是集體收益的概念。基於同樣的概念,我們也可以做到同時保障傳統領域中的私人財產權,以及傳統領域所屬之族群或部落的集體收益權的制度設計,像是透過政府稅制的調整,將傳統領域中私人土地的稅收,部份比例轉入其所屬之族群或部落的自治基金,作為其自治的財源,就是一種作法。

 

部落族群間自主發展管理機制,才是自治意義

縱使各部落或各族群公共的傳統領域會有所重疊,但透過彼此協商、甚至發展出共同管理的機制,這才是自治的意義。至今仍有許多人對原民會在原住民族自治長期的角色定位有所期待,官大偉提醒族人,須認知到原民會畢竟是國家裡面的行政機關,一方面它的設立確保了原住民族在行政體系中的話語權,協調行政體系做出對原住民族社會有益的政策;但另一方面也存在結構性的限制,因為「作為行政體系的一部份,原民會的定位就是在幫國家在處理原住民族事務,一旦受到上層的壓力,可能反過頭來限縮原住民的權利,並說服原住民接受」。

但他也希望原民社會不要因為原民會這次的作為就因此感到灰心, 因為部落自主的力量仍然重要,像台東魯凱族達魯瑪克部落(Taromak)進行實地踏查、繪製部落地圖,以及台東阿美族都蘭部落(Atolan)前陣子自主公告傳統領域,都加入了更多人對人們與土地關係的想像,成為土地主權實踐的逐步累積。

縱使各部落或各族群公共的傳統領域會有所重疊,但透過彼此協商、甚至發展出共同管理的機制,這才是自治的意義。

 

目前有另一個隱憂是,原住民族要追求的實質自治,其自治的主體是什麼?是現有的鄉公所或民意代表,換個職位,然後還是同樣一批人在新的自治政府之中進行權力的運作?還是有一個不同於現有公職系統的傳統政治組織、政治領袖可以用「部落會議」這個平台去反映部落真實的意見?

官大偉回應,這兩個想像可能都過於簡化。現今原住民族社會現實,可能是國家建立的公職系統和傳統的社會力量疊加在一起,彼此有時有競爭,有時也有合作或相互滲透的關係。

即使部落內部對於誰能代表部落,可能有衝突的意見,讓不同的意見去協商,其實就是自治的一部分

因為「主體」本存在於動態建構的過程之中,自治的制度是要去產生比較有包容性的過程規範,而不太可能是直接設計一套制度,去承認一個恆久存在不變又單一獨尊的主體。因此國家對於部落內部意見分岐的情況,應該是去協助部落形成共識,而部落會議作為與國家溝通的平台,可以保留空間讓族人自己訂定合適的章程,

 

但他也承認,目前部落會議對於成員組成與資格認定的規範存在缺陷,例如學者蔡政良也曾撰文指出,對現階段《部落公法人組織設置辦法草案》與《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》而言,很多外地回來的年輕人因未設籍在都蘭,或是讓願意深度參與公共事務的非原民身份,都會因為不符合部落成員認定資格而被排除在外。

台東魯凱族達魯瑪克等部落進行實地踏查、繪製部落地圖,並自主公告傳統領域,都加入了更多部落內部對土地的想像,成為主權實踐的逐步累積。圖為示意圖,攝於台東達魯瑪克部落。(Credit: CC BY-NC 2.0)

 

原民土地爭議,實際上是發展模式的選擇

傳統領域的劃設雖然和族群有關,但實際上真正的衝突來源,卻是階級。原民會現在除了把傳統領域劃設誤導成私人財產權的衝突,另一個誤導是讓大家以為《劃設辦法》是族群之間的衝突,但官大偉指出,傳統領域的劃設雖然和族群有關,但實際上真正的衝突來源,卻是階級。

因為傳統領域同意權的行使,最深層的意義之一,就在於發展模式的選擇。

像是前一陣子在新竹尖石鄉鎮西堡部落抗議財團購買保留地的新聞,「這個案例中,要來鎮西堡買地的是泰雅族人,從族群身份的角度來說,土地的所有權從一個泰雅族人移轉到另一個泰雅族人身上,不是地權流失,但是這位開發者個人和資本結合、連結市場、創造利益的發展模式,就與部落希望的,以家族或協會為單位的合作經濟發展模式不同。」

官大偉進一步舉例,過去發展邊陲地區的地方政府,因為財政的困難,和中央存在著依賴的關係;如今依賴關係依然存在,但依賴的對象可能直接轉移到對岸的資本 —— 許多大型開發案,是直接為迎接中資而進行的規劃。這些開發雖然可以賺錢,但是賺的錢會不會是獨厚居中的買辦?有多少比例會讓在地居民受益?而這樣的發展模式又是否為地方最好的出路?

 

政府若為了強推《劃設辦法》,選擇和支持政府的政治人物加強合作,讓它進一步成為主導原鄉的發展模式,對於執政黨來說,或許是順勢收攏了地方勢力而達成戰術上的成功,但長遠來看,會不會是犧牲了在地發展想像的多元性,反倒是戰略上的失策?

 

一種是讓錢進來、蓋飯店的既有發展型態,另一種可能像是都蘭部落對於發展的想像,彰顯海灣過去的歷史與文化,傳統領域的議題,關聯到怎麼與臺灣社會不同群體之間的對話,進一步促成「多元治理」—— 跨文化的族群主體如何協商發展目標與策略,結合知識進行自然資源的利用與維護,進而創造整體社會更大的共同利益。

傳統領域的議題,關聯到怎麼與臺灣社會不同群體之間的對話,進一步促成「多元治理」。圖攝於蘭嶼東清。(Credit: David Hsu / CC BY-SA 2.0)

 

附註

  1. 來源:原民會 2017 年 2 月 14 日新聞稿:〈原住民族土地劃設辦法啟動 捍衛土地權新進展!

 

延伸閱讀

 

關於作者

Vanessa,讀社會學、人類學的大學生。現為《Mata‧Taiwan》特約記者。

 

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Vanessa Lai

Vanessa,讀社會學、人類學的大學生。現為《Mata‧Taiwan》特約記者,

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