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台灣歷史400年,竟是從小米、水田到露營地的部落土地「合法轉移」大全!

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今(2015)年 4 月,我們三人結伴初次照訪位於新竹尖石鄉的水田部落,抵達目的地前對部落的想像奠基在公視節目《我們的島》於 2011 年 1 月關乎環境破壞的報導:由於薑田開闢在部落山坡地上,為了種植生薑而大量砍伐原有竹林,也使用大量農藥與肥料,伴隨大面積薑田而來的環境汙染與「土地開發」,成了部落居民擔憂的源頭。

這些生薑田屬於原保地的範圍,但是開發者並非當地原住民,多來自外地的農人或資本,收益也多由平地人所掌握 —— 但當我們在報導播出的 4 年後,實地考察發現水田部落的生薑田已經比較少了,取而代之的是高麗菜田和大大小小的露營區、民宿和景觀餐廳。

 

日治時期,原保地始納為國有土地

新竹縣尖石鄉是泰雅族的原鄉之一,位於新樂村的「水田」部落,在日治時期種有大規模的水梯田,部落族人以 Slaq 來稱呼自己部落,所指之意為「水源豐沛的地方」,這裡明顯是以產業地景所命名。

日治之初為了開發山林資源,殖民政府將統治管理原住民地區視為要務,仿效清末「開山撫番」設立「撫墾署」,於是利誘脅迫原住民集結居於特定範圍,並教授其農耕技術以協助總督府充分開發。

國家政策使生態環境產生明顯的變化,也影響環境資源的使用方式與分配;以水田部落為例,日本人為了開闢田地,強迫原定居於後山玉峰馬美部落的族人遷至前山,圍繞在客家人開闢的層層梯田裡,族人從狩獵改以種稻為生。在警察的安撫與鎮壓管治,設置駐在所,再令附近轄區內的部落移置駐在所附近以便治理,前山也成為教育、經濟交換的重心。由於這樣的國家政策,眾人便開挖水圳、引水種植水稻,為此也砍伐原始林。

 

然而,土地使用權從原住民手上逐漸流向非原住民的情況,自荷蘭殖民與漢人移入就開始了,不過當時漢人人口和活動範圍有限,直到清領時期,伴隨著漢人移民不斷湧入,原住民能掌控的土地面積不斷退縮。到了清領後期,平埔原民的土地泰半已經為漢人開墾,而沈葆楨推動的「開山撫番」政策,使山地原住民也受到影響。

值得注意的是,清朝對「生番」採取隔離政策並劃定「番界」禁止漢人越界開墾,所以多數山地原住民還能保留傳統的生活領域 —— 直到日治時代。

日本殖民政府雖然延續清領時代的「原漢隔離政策」,但國家的力量卻使原住民的生活領域有重大變動與影響。日本人將原本的「番地」納為國有,並進行「森林計畫事業」,將土地劃分成不同用途。原住民僅被允許待在「準要存置林野」的區域,這也是台灣原保地的起源。總之,山地原住民的土地在日治時期受到大幅的限縮。

1925 年到 1935 年間實行的森林計畫事業(Credit: 中研院)

 

戰後打破原漢隔離,漢人自由進出原保地

1980 年代開始,伴隨著政府「近山開發」、「農業上山」等政策的引導,許多平地人便在經濟利益的驅使下湧入。戰後國民政府遷台為了實施地方自治,打破舊有的蕃地制度,依其地理特性與政治、經濟、社會環境的發展重新規劃行政區域,為求社會均質與一致,忽視族群之間的屬性與互動,硬性劃入同樣行政區統治。攸關資源的國家政策,基本上延續了日治時代的「準要存置林野」,並將其改稱為「原住民保留地」。此時「原漢隔離政策」被廢除,所以除了一些特定區域有入山管制之外,漢人已經能比較自由的進入原住民保留地。

戰後第一波非原住民進入原住民鄉鎮定居的包括:漢人警丁後代、和原住民通婚的外省榮民、1950 年代礦場的礦工和伐木工、雜貨店商人、派任此地的外地老師及其家人等。這批人基本上是基於生計或公務等各種理由才進來原住民鄉鎮定居,規模也有限。但是 1980 年代開始,伴隨著政府「近山開發」、「農業上山」等政策的引導,許多平地人便在經濟利益的驅使下湧入。

到了 1990 年代,有觀光潛力的地區,則開始出現各種平地人所開設的觀光設施。也就是在這個平地人上山開發的過程中,原保地逐漸流失到非原住民的平地人手中。

一出內灣車站,就能看見旁邊的廣告與觀光景點告示。

 

土地如何「合法」轉移到漢人手中

因為共同修習政治生態學,我們開始關注原住民土地與國家力量的關係,為了收集報告所需的資料當我們實地到水田考察時,除了生薑、高麗菜等農田,一路上充斥露營區、景觀餐廳和民宿的廣告招牌。此外隨處可見被鐵柵欄圍起來的地,或是竹林倒落在地上和被挖土機整理過的地貌以及租售土地的告示牌。

當觀光事業的發展,溫泉、旅館、餐廳等大規模事業進入,我們不禁思考原鄉的土地如何成為外來觀光設施的新樂土? 依據訪談結果與相關議題的文獻資料,我們透過不同尺度來檢視原住民保留地的「流失」。

 

原保地的所有權屬於國家,但是原住民達到一些法定條件時,也可以獲得原保地所有權,只不過是以個人私有的方式,而不是傳統的集體權。無論如何,原保地的所有權依法不得轉讓給非原住民。但是非原住民即便不能在法律上取得名義上的原保地所有權,也能夠透過各種方式取得原保地實質上的使用權。

以下列出兩種非原住民獲得原保地使用權的主要方式:高額抵押與合法租用,但是實際上方式五花八門。

 

漢人支付原住民一筆錢,和原住民簽訂契約,由原住民將土地抵押給漢人。而且為避免原住民反悔,常常設置比實際支付金額還要高的抵押價。一、高額抵押

自 1960 年代開始,就有原住民抵押土地向漢人借貸的情形出現,而民法保障債權,並未否定這種抵押的成立。最初漢人取得這些土地的使用權只是為了自住自用,但是 1980 年代後,在政府「近山開發」、「農業上山」等政策的引導之下,大批的外地漢人湧入以類似的方式交易土地。

這種交易土地的方式是由漢人支付原住民一筆錢,和原住民簽訂契約,由原住民將土地抵押給漢人。而且為避免原住民反悔,常常設置比實際支付金額還要高的抵押價。

 

時常聽聞部落居民因為處在資訊不對等的地位,在平地人的欺瞞、利誘、甚至用黑道威逼的情況下,被迫賤租土地,或是簽下很長的租期。二、合法租用

合法租用有種兩種管道,直接與擁有保留地所有權的原住民洽談或是向鄉公所租用公有保留地。就第一種方式而言,只要租約到期,原住民地主便可以收回土地。但是合法租用的土地不一定會被合法的使用,時而會發生違反水土保持相關法律的情形。2011 年水田部落的生薑田爭議就是一例,當時許多生薑田已經違反《水土保持法》關於中耕除草的規定,開挖超過 30 公分,並且相當程度地改變了地貌。

此外,我們在部落進行訪查時,也時常聽聞部落居民因為處在資訊不對等的地位,在平地人的欺瞞、利誘、甚至用黑道威逼的情況下,被迫賤租土地,或是簽下很長的租期。

其次,透過公部門的行政程序租借公有原保地,必須經過當地鄉公所設置的「土地審查委員會」審查。「土地審查委員會」是原住民鄉為了管理原保地依法設置的單位,負責審查地上權、所有權的授予及出租原保地給非原住民等事宜,但由於委員都是鄉長指派,因此委員會很容易成為地方政治人物和外地開發者勾結舞弊的場所。

伴隨著土地交易的盛行,近年來已經出現了不動產仲介商,一方面透過前述的地方政治人物取得土地與地主的訊息,進而進行「購地」,二方面也透過部落居民的人際網絡,散播出租土地的訊息,以租金利益吸引原住民主動出租土地,再將土地轉給有意的開發者。

甚至有的情況是,在還沒有特定買主的情況下,部分投資者就開始囤積土地,再透過仲介尋找可能的買家。我們在田野調查的過程中,經常在路邊看到租售土地的告示牌,就是上述情形的具象化。

 

過去原保地制度的沿革,目的實為國家欲掌握自然資源、方便管理、以及殖民主義的思維,為侵害原民文化權的工具;當今原保地制度,使漢人得以挾帶資本方式占用原保地,已威脅部落文化權的實踐。綜觀歷史,國家力量的介入深深影響原住民與土地之間的關係。

(本文作者為楊舒涵,原刊載於《Geogdaily.地理眼》,原標題為 〈新樂? 水田? Atayal? 淺談國家力量與泰雅部落的土地資源使用〉,內文小標為《Mata.Taiwan》編輯所加。非經同意,不得轉載。)

 

參考資料

  • 孫稚堤(2007),〈原住民地區共用資源保育與利用之分析─以新竹縣尖石鄉後山的泰雅族部落為例〉,國立政治大學地政學系碩士在職專班論文
  • 鄧松亭(2004),〈社區組織, 在地知識與部落發展–以新竹縣尖石鄉新樂村上水田部落為例〉,臺灣大學森林學研究所學位論文
  • 官大偉(2014),〈原住民族土地權的挑戰: 從一個當代保留地交易的區域研究談起〉, Journal of Archaeology and Anthropology, 807 (52)
  • 施勝文(2013),〈劃界的政治:山地治理下的傳統領域,1895-2005〉,東海大學社會學研究所博士論文

 

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