你會因為不滿環評就說你家不屬於台灣嗎?──清點原民土地劃設辦法的五大謬誤

原民團體於立法院前抗議。
原民團體於立法院前抗議。

 

原住民族委員會(下稱「原民會」)於 105 年 11 月間,經張景森政委干預,推翻原 8 月 3 日《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》(下稱「劃設辦法」)預告版本,將「原住民族土地」限於公有土地而排除私有土地,違反了《原住民族基本法》(下稱「原基法」)的立法意旨及授權,迴避、扭曲並違逆原住民民間、學者專家社會各界意見,悍然不顧立法委員 12 月 30 日公聽會結論意見,緊接著又在 106 年 2 月 18 日發布施行,終於引發各界抗議撻伐,引起立法委員重視,於送請立法院備查時,改為審查,並排定於 4 月 5 日於內政委員會進行審查,因立委不同意見,送交政黨協商。

立法院將高度爭議的《劃設辦法》交付審查,開啟了理性對話溝通、釐清爭議的契機,原住民多對此審查表示支持與肯定,盼望各方藉此機會,放下既有成見立場,就引發爭議的事項,一一加以釐清,以做出對原住民族及整體社會發展最佳的政策決定。

 

當日原民會所提書面報告之所以引起如此多爭議,在於當中的許許多多謬誤,以下加以指陳。

 

立法重點的謬誤:母法沒授權,為何矮化原民主體而劃地自限?

(一)逾越母法授權:《原基法》無授權原民會對傳統領域定義限公有地

首先,依據《原基法》第 2 條第 5 款規定,「原住民族土地」包含了原住民族傳統領域土地及既有原住民保留地,本來就未限定於公有土地。

而《原基法》21 條 4 項的確授權中央主管機關(即原民會)如何劃設「原住民族土地」或「部落」及「其周邊一定範圍內之公有土地」,但這劃設並未涉及 20 條所訂應「另以法律定之」的土地權屬狀態:

「政府承認原住民族土地及自然資源權利。政府為辦理原住民族土地之調查及處理,應設置原住民族土地調查及處理委員會;其組織及相關事務,另以法律定之。原住民族或原住民所有、使用之土地、海域,其回復、取得、處分、計畫、管理及利用等事項,另以法律定之。」

所以《劃設辦法》預告版第 3 條 2 款對原住民族傳統領域土地空間範圍性質定義的規定:「指經依本辦法所定程序劃定之原住民族傳統祭儀、祖靈聖地、部落及其獵區與墾耕或其他依原住民族文化、傳統習慣等特徵可得確定其範圍之土地」,尚合授權範圍,並未逾越母法《原基法》。

但是原民會於 2 月 18 日公告的《劃設辦法》發布版的定義,卻限定於公有土地,已涉及土地權屬狀態,逾越母法授權,應屬無效,必須更正。

 

(二) 矮化原民主體:劃設必經地方政府,矮化部落或民族主體地位

《劃設辦法》在 105 年 8 月依規定進行法案預告程序後,聽到了原民及學者專家各方由部落或民族自主劃設的意見,所以劃設辦法有所改進,惟仍限制部落或民族無法完全依其意願自主組織,必須經由鄉鎮區公所主導執行,縣市政府審查層報,地方政府已超越協助角色,並有與部落或民族非對等地位,而有角色衝突之虞。

 

(三)阻礙原民執行:經費補助、計畫核定等行政程序阻礙部落或民族自主執行

調查計畫同樣地必經鄉鎮區公所提報執行,部落或民族無自主執行機會,地方政府無法清楚站在協助角色立場。

 

實施效益的謬誤:討回 80 萬公頃,還是損失 100 萬公頃?

(一) 事實是原民可回復土地從 180 萬公頃減少為 80 萬公頃,而非「增加」80 萬公頃

原民會宣稱,實施《劃設辦法》至少可「回復」80 萬公頃的傳統領域土地,但事實是原住民族原有土地至少應有 180 萬公頃;原民會魚目混珠,背離原住民族先於國家存在,應有完整自然主權空間範圍之歷史事實真相,嚴重阻撓邁出歷史正義與轉型正義的第一步。

更重要的是,在《劃設辦法》還不涉及土地權處理之前,原民會就估計「回復」多少公頃土地,混淆視聽,不利於原住民族及社會大眾,暫時擱置土地權爭議,就歷史真相進行瞭解,作為對未來進一步處理原住民族土地權回復,一個非常重要的認知基礎,卻橫遭破壞。

 

(二) 傳統領域定義排除私有地,無助落實重大開發案之原民諮商同意權

若《劃設辦法》發布版公告後,傳統領域定義排除私有地,恐造成公有土地釋出私有化加速進行,甚至原住民族地區的重大開發案,都可能要求專案釋出,不但無助落實諮商同意程序,更可能持續惡化原住民族土地流失現況。例如原本屬原住民族土地之台糖土地藉釋股民營化,宣稱其為私有地,而脫離原住民族權利訴求的這類情形,將加劇。

原住民族土地劃設範圍經切割,未來國土計畫法劃設及執行原住民族特定區域計畫,也必將橫生干擾,原本可與諮商同意權相協調,避免多重審議的重大開發案環評、水保或建管等諸多審查分工合作的機制,都將化為烏有。

 

適法性的謬誤:《劃設辦法》不涉人民財產,不該與諮商同意權混淆

(一)《原基法》第 21 條未限定原民土地僅限於公有土地

《劃設辦法》是依據 104 年 6 月 24 日立法院修正之《原基法》第 21 條第 4 項的授權訂定:「……有關『原住民族土地』或『部落』及『其周邊一定範圍內之公有土地』之劃設辦法,由中央原住民族主管機關另定之」── 依照修正時的立法意旨說明,後兩者是增設的兩種類型土地,換言之,《原基法》根本沒有授權原民會限定原住民族土地僅限公有土地。

 

(二) 空間範圍劃設並不涉及人民財產權保障問題

《原基法》第 21 條 4 項授權的空間範圍劃設辦法,並不涉及財產權保障問題。被指涉及的「諮商同意權」行使,是《原基法》第 21 條 1 項所規範,具體明確授權原住民族或部落針對政府或私人於原住民族土地「從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與」,並於 21 條 4 項具體明確授權:「諮商及取得原住民族或部落之同意或參與方式、…,由中央原住民族主管機關另定之。」

 

而事實是,與諮商同意權有關的《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》(下稱「諮商同意辦法」)早在 105 年 1 月 4 日就已經頒布施行,絕非如原民會所說無具體明確授權,也絕非如原民會說法所造成的誤解,讓人以為土地只要劃入傳統領域範圍,從事土地利用,就一定適用 ── 事實上,一般私人土地利用類型,是排除在適用項目之外的。

無論如何,諮商同意權並非限制或禁止土地利用,並沒有限制人民財產權的問題。

與諮商同意權行使最相近的環境影響評估,也未聞有遭質疑限制私人財產權之議;就算是視為「限制土地使用」,相較其他有關法令之制定施行,也未聞有被有行政部門裁斷為違憲限制私人財產權。因此原民會所謂諮商同意權違憲、限制私人財產權云云,實在是誤導大眾。

最令人無法苟同之處,就是行政院長林全認為禁止任何開發行為、高度限制人民土地利用的《水土保持法》「未侵害人民財產權」,但卻說沒有禁止任何開發行為、未直接限制人民土地利用的《原基法》諮商同意參與權,是「違背憲法對私有財產權的保障」,兩相對比,呈現政府對原住民族大小眼!

 

更何況《原基法》原本就是依據憲法、依原住民族意願,而得以保障原住民族權利,是優於其他法律所制定(參見《原基法》第 34 條優位於其他法令之規定)。

 

最後若要退一萬步,就算是諮商同意辦法規定有不盡周詳之處,或認為該辦法對私人土地限制過多,還要再弱化,於是訴求先不適用、設計請求排除機制,或滾動式檢討調整機制,直到辦法更臻完善,這些都可以處理、合法可行的。絕對不至於跳躍到在最初的《劃設辦法》階段就直接排除私有土地,甚至無限上綱到從原住民族傳統領域的定義上去排除。

這就如同有人對於環評在私有土地的適用上有所不滿,不思考從環評法令的內容來做調整,反而要求將該私有土地排除在中華民國的國土範圍定義之外,一樣荒謬!

 

(三)《劃設辦法》與《諮商同意辦法》功用不同,何苦混淆

諮商同意權的行使會作用在現在公私有土地之上,其適用項目範圍、行使方式,在《諮商同意辦法》處理,傳統領域土地範圍劃設,在《劃設辦法》處理,是處理歷史事實,不分公私有,不會對現有公私有土地的產權歸屬或開發利用有所牽涉。

《諮商同意辦法》與《劃設辦法》是兩個辦法,其功能作用不同,不容混淆。

原民會公布《劃設辦法》將「原住民族土地」排除私有土地引發各界抗議撻伐。(Credit: Mata Taiwan)

 

爭議處理的謬誤:土地權的處理,該透過《土海法》解決

(一)有爭議,應透過總統府原轉會對話

原住民族傳統領域範圍劃設的議題發生爭議,本可透過總統府原住民歷史正義與轉型正義委員會(下稱「原轉會」)作為對話機制,加以釐清,而非刻意搶在開會前定案政策,壓縮對話空間,甚至還在開會前後,操作、誤導多數委員支持假象,企圖為違法錯誤的政策背書,極其不尊重總統及所有原轉會委員。

 

(二)回復土地權,是落實《原基法》的下一階段工作

《原基法》第 20 條第 2、3 項規定:「政府為辦理原住民族土地之調查及處理,應設置原住民族土地調查及處理委員會;其組織及相關事務,另以法律定之。」、「原住民族或原住民所有、使用之土地、海域,其回復、取得、處分、計畫、管理及利用等事項,另以法律定之。」已明文授權應針對原住民族土地之調查處理、土地及海域之管理利用另定「原住民族土地及海域法」等專法,原民會應將本階段不涉及土地權回復處理的空間範圍劃設工作及社會溝通做好,以為下一階段工作,奠立良好基礎。

 

(三)原轉會無表決機制,不應操縱民意

106 年 3 月 20 日及 30 日分別召開的原轉會及「行政院原住民族基本法推動會」中,並未有任何形式的表決,甚至會議規範也要求應尋求共識,禁止任何形式數算支持人數,何來多數委員表示支持原民會版《劃設辦法》的情況?

政府應將相關發言完整提供給立法委員參考,而非發布操縱及假造多數的新聞,企圖混淆視聽,蒙蔽總統及院長,欺瞞立委。原住民族及社會大多質疑原民會之政策作法,許多輿論反應意見,包括該兩會委員聲明,多可作為要求《劃設辦法》更正之參據。

更要指出的是,原民會為何拼命操作,選擇性地挑選,製造所謂的多數民意?

其理甚明,因為該辦法逾越了母法授權,違反了母法立法意旨,無法理性對話溝通,釐清事實,只能不斷靠製造「民意多數」的印象,試圖遮掩矇騙!

 

自治推動的謬誤:制定自治法前就先剝奪自然主權,無助解決爭議

部落或原住民族取得自治權或回復自然主權之主張,第一步是要先肯認自然主權的價值意義與空間範圍,而非限縮空間範圍、矮化成財產權的意義,失其價值。

其實基於法律授權的限制,現階段《劃設辦法》也只能先處理傳統領域空間範圍的劃設,不涉及土地權屬問題,也未被授權能區分其公私有,而只劃設公有土地。

無論公有或私有土地權回復問題,都必須在未來依據《原基法》第 20 條,遵照蔡總統於今(106)年 3 月 20 日在原轉會第一次委員會議之裁示,法制層面的推動有階段性,政府一步一步來,先處理空間範圍。有關諮商同意權引發之爭議,應依《諮商同意辦法》妥處,必要時不排除進行修正,使之更趨合理完備。

 

只是就像前述各項所指,原民會主委 Icyang Parod(夷將・拔路兒)在審查會中所提出的報告,仍然持續逾越《原基法》母法授權的謬誤,對傳統領域範圍做出母法所無,僅限公有之定義,同時利用安排 Kolas Yotaka 委員在最後一位作詢答,有企圖片面扭轉前面立委發言,將涉及土地權的《土地海域法》與僅定義空間範圍的《劃設辦法》混淆為一的嫌疑。

審查會進行時,到場監督審查、表達「傳統領域不容分割,劃設辦法限期更正」訴求的原民團體,對此深感憂心,認為 Icyang 主委與 Kolas 立委的錯誤認知,誤導了《劃設辦法》審查的走向,不但為接下來的黨團協商投下不利因素,更恐怕因為剝奪了原住民族傳統領域的歷史真相,而為蔡英文總統所推動的原住民族轉型與歷史正義之前景,帶來很大傷害。

 

因此,原民團體向立法院各政黨提出要求,請即刻展開理性對話,就該案傳統領域定義所涉及之爭點,不預設立場,不卸責護航,就客觀法理事實,加以釐清,作出正確的決定。

原民團體也將持續監督各政黨立法委員,要求能夠本其職責把關審查,向原住民族及社會大眾,做出交代!

原住民族自治的第一步,應是要先肯認自然主權的價值意義與空間範圍,而非限縮空間範圍、矮化成財產權。圖攝於觀霧。(Credit: Pixabay / CC0)

 

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關於作者

Pasang Tali(蕭世暉),台灣原住民族政策協會理事

 

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