部落國家一起管理森林,是否走得太急又太慢了?

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繼 8 月 1 日蔡英文總統道歉後,有許多原住民朋友都不斷提到文化傳承真的很急,消失的速度令人不敢再以慢步調的方式去做。而過去幾十年來,早已被原住民指稱為最大山老鼠與欺壓土地權的元凶 ── 林務局,在總統道歉後,終於發佈了依據《森林法》母法第 15 條第 4 項的管理規則草案:

「森林位於原住民族傳統領域土地者,原住民族得依其生活慣俗需要,採取森林產物,其採取之區域、種類、時期、無償、有償及其他應遵行事項之管理規則,由中央主管機關會同中央原住民族主管機關定之。」

此法早在民國 93 年訂立出來,卻遲遲沒有訂出相關規則,學者專家、民間團體等紛紛都肯認林務局走出這一步,並且被視為原住民族轉型正義很重要的一步。

這一步,看得出來政府也很急,急著要做出改變,回應人民的訴求與心聲,不要再讓族人因為採集森林產物而受到法律制裁與污名化的對待,但規則草案卻仍然飽受各方聲浪批評,原因為何?

 

我想先從林務局這 10 幾年來嘗試轉變與原住民關係的方法談起,首當其衝的就是 2002 年通過的社區林業計畫,目前分為兩個階段:

由於國家過去與部落長期處於極度不對等的主從關係,社區林業並沒有把目標直接放在「共管」;取而代之的,現在的目標是「參與」與「協同」。相比於其他早已在 70 年代開始改變自然資源經營模式的國家,我們(不管部落、公部門、學界、民間)真的走得太慢了,還有很大的努力空間。

 

但如果不是細緻了解的人,可能覺得怎麼又太急又太慢?這聽起來相當弔詭。

 

雙方無共信基礎,名為「開放採集」實仍恐過度管理

任一方沒辦法持續有效的溝通時,就無法有效調整天平兩端的重量,更遑論「國」與「國」之對等關係。讓我們先攤開社區林業每年申請計畫,每年參與社區林業計畫都有近 8、9 百件,進入二階計畫的社區約有 10 幾個,應該會有一些成功推行的部落或社區,能夠實質建立互信關係。

的確在某些狀況下,參與與協同能夠有效給予實質權力,讓雙方逐漸朝向對等的天平靠近。然而很不幸的,「原住民社區或部落」準備進入二階計畫的案例幾乎只能用五根手指頭算出來,而且這些準備進入二階計畫的案例都有部落內部的漢人或返鄉青年主導,反應出社區林業計畫的政府主導性較強,若沒有良好的中介溝通角色往往失敗收場。再加上原保地販售等過去累積的新仇舊恨,使得這樣傷痕累累的互動過程,讓許多內部職員們深切感受到「互信關係是不存在的」。

總結目前的發展,可以說社區林業必須仰賴地方林管處的基層與社區內部的中介者,任一方沒辦法持續有效的溝通時(不論是基層人員僅當一般業務來辦理的心態或是社區無法符合政府方的期待),就無法有效調整天平兩端的重量,更遑論「國」與「國」之對等關係。這也是《森林法》母法仍然沒有任何一條條文提及社區「參與」、「協同」、「共同」管理的原因。

這樣的經驗,讓林務局也很害怕,所以此草案名義上雖為「開放」採集,卻仍然像極了過去《野生動物保育法》的 21 條之 1,有管理過度的狀況。

 

不只這樣,由於此規則涉及森林產物採取,所以以目前的《森林法》母法,林務局必須依循國有林產物相關的處分規則,此條文過去是用來管理各林管處工作站與部分公私有經營的林木伐採。在許多層面上並無法依循原住民生活所需的方式調整

 

森林母法無法滿足各方,修法前「共管」急不來

政府在自然資源共管方面走得太慢,原民知識傳承也走得太慢,但是在《森林法》把參與經營的概念納入法源之前,真的也急不來。許多學者與民間團體,紛紛提出共管、共治,甚至部分人希望傾向自治,大家真的都很急,急著要讓部落的主權回歸,能夠站在與國家對等的關係,因為我們真的看到了改變的契機,但是我看到的是真的急不來,還是需要一步一步來。

先從原住民(包含委員、學者、民間團體等)、保育(學者與保育團體)與各地方林管處提出來的建議來分析:

 

原民方:

一、申請許可制(包含許多申請、搬運、查驗的流程)仍然不符合實際,也不是真正的共同資源管理,甚至是違反了文化上的禁忌。部分委員也提到改為報備制可能較為符合實際。

二、既然都是基於傳統文化慣俗自用,應該一律無償或者僅有貴重資源防止破壞而有償。原住民並不常用生立的貴重木,枯倒與漂流木應該無償。

三、部分資源在市場上早就有販售行為,也沒有具體破壞的事實,何必全數限定為「傳統文化自用」?這樣反而容易加深彼此仇恨,造成執法困難。應該有收入能夠反饋到在地管理機制上。

四、傳統領域不應該僅限於公有土地,須按照《原住民族基本法》(下稱「原基法」)包含原保地與私有土地,將第 15 條第 4 項的範圍更改為「森林位於原住民族土地上」。

 

保育方:

一、由於自用難以規範與執行,貴重木及部分珍貴副產品(如牛樟芝等)恐有合法掩護非法盜採之疑慮。(補充:部落能否發揮集體約束力是回應此點最好的方式。)

二、傳統領域界定模糊不清。(補充:許多人把問題推向原民會傳統領域尚未劃設公布如何執行?若照草案提及的,透過鄉公所指認又有欠缺法源依據之疑慮。)(尚有重疊等問題)。

三、原住民傳統生態知識是否符合現代生態學理與應用?(補充:即使符合,也會有人爭論許多部落早已出現文化斷層)。

四、希望有示範社區先行處理。

 

各地方林管處:

一、執法困難恐怕窒礙難行,沒有人力去處理繁瑣的申請手續與查驗手續,希望盡量簡化流程,甚至副產物(除貴重)全部改成報備制。

二、由於市場上早有販售行為,應讓部分的副產物(大部分不屬於生活慣俗所需)可以合法販售,降低彼此可能的衝突。

三、傳統領域指認應該依照原民會的結果,而非由鄉鎮公所指認過於簡化的方式。

這雖然只是一個行政規則,但卻反應出現在政府與原住民部落雙方面難以解決的難題,也是一個值得讓我們重新省思這十幾年來在原鄉推動社區林業的契機。

 

若跳出來站在母法的角度來檢視,我們談轉型正義,不得不去談《森林法》增修,以目前的框架,母法已經沒辦法滿足參與和協同經營的需求,更別說共管,所以我們必須要有一個更友善的條文提及社區及部落「參與」、「協同」,甚至「共同」管理森林的社區林業、保育相關條文。

我們很急,因為政府在自然資源共管方面走得太慢,原民知識傳承也走得太慢,但是在《森林法》把參與經營的概念納入法源之前,真的也急不來。

 

國家應重視中介單位,促進雙方溝通

國家與社會應該要給予這些注重鄉村發展的中介人與團體應有的工作照護與保障。因為他們是未來推動地方生態旅遊、文化觀光與地方產業的重要角色。或許你會問:我們到底怎麼往前走,不要再原地踏步?

因為傳統生態智慧的傳承真的很急,許多部落都即將在未來幾年內面臨傳承的困難,除了法律上的改革,真的需要更多的人願意投入,我們必須正視「中介」人與團體的重要性,這樣的角色有助於整合分配部落內部的資源(包含人與自然資源),並且能夠促進政府與部落溝通。

而誰能夠扮演這樣的角色?或許是返鄉青年、學者專家甚至是新型態的社會企業工作者,這群人要能夠付出自己的真誠,也要願意為部落付出。

 

國家與社會應該要給予這些注重鄉村發展的中介人與團體應有的工作照護與保障。因為他們是未來推動地方生態旅遊、文化觀光與地方產業的重要角色。

 

經濟行為本屬文化活動,不該讓「自用」綁死原鄉發展

傳統文化並不必然與自用有所牽連,經濟行為本身就該被包含在文化活動之內。先避開狩獵的爭議性,在採集森林產物(特別是副產物)上,不管是林務局還是原民會,真的都不應該繼續用「自用」來綁死原鄉的經濟發展

傳統文化並不必然與自用有所牽連,經濟行為本身就該被包含在文化活動之內 ── 我們要注重的是資源的利用是否為永續?並非認為自用就是永續,反言之,透過協同經營讓即使有經濟行為仍然可以是永續的,才是解決之道。

或許我們真的需要一些先行發展的部落,但這些「準備好」的部落絕非單方面由政府認定,而是能夠透過中介角色,甚至自行提出。社區林業過往政府主導力過強的問題,真的是林務單位必須謹慎檢討,部落與社區也需要能夠展現自己的執行力和團結力。

 

當林務局長以「共管是未來此草案要達到的目標」宣誓之時,實質上,我們的確該給予我們各政府部門一些鼓勵;可以預見的是此草案即使經過一番修正,可能短時間仍然無法符合實際需求,但這會是一個很好的契機去正視《森林法》的增修。

依法行政絕對是所有政府機關奉為圭臬的準則,建立一個更完備的法源依據,的確是我們現階段真正需要的。藉此也才能落實根絕森林盜伐、野生動物盜獵與傳承原住民運用傳統知識利用自然資源等的目標。

(本文作者為密祖布)

相比於其他早已在 70 年代開始改變自然資源經營模式的國家,我們真的走得太慢了,還有很大的努力空間。(圖片/U.S. Fish and Wildlife Service,CC Licensed)

 

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圖片來源/U.S. Fish and Wildlife Service,CC Licensed

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